财税改革:三中全会后的“顶层设计”

2012-12-30 08:44:51     来源:中新社    作者:【     人浏览

对中国政治经济格局影响至深的分税制,正处于这一制度建立二十年以来最为关键的十字路口。

分税制究竟是分钱还是分权?分到哪一级?财权是收还是放?事权又该如何重新划分?在更为复杂的背景下,新的改革已箭在弦上,但何去何从仍深陷争议。

2013年8月12日,前国务院总理朱镕基的新书《朱镕基上海讲话实录》正式出版发行,让这位“经济沙皇”主持完成的一系列经济改革再次掀起讨论热潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分税制”,正处在这一制度建立以来最为关键的十字路口。

1994年的分税制改革,被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”,它结束了之前财政体制摇摆不定的局面,其框架和规则延续至今。更重要的是,它将中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来,开启新的中央“集权”时代,奠定了此后中央与地方关系格局。但二十年后,随着中国政治经济的现实变化,这一制度的弊端日益显现,也使再次启动财税改革的呼声不绝于耳。

而新一届政府正在力推的“营改增(指营业税改增值税)”改革,被普遍认为将倒逼分税制改革。因为营业税本是地方重要的税种——收入占其40%,改成大部分由中央拿走的增值税后,地方少了一大块收入,这无疑就将逼得现有的分税制财税体制不得不改变。

多位专家学者告诉南方周末记者,目前相关中央部委正在酝酿财税体制改革的总体方案,将作为十八届三中全会后的“顶层设计”内容之一。

不过,虽然新一轮财税改革已箭在弦上,但目标和路径,各界却仍在争论之中。

分钱还是分权

地方的钱总数少了不行,地方的钱中自己收的部分太少了也不行,分税制改革这两个条件都得满足,既要分钱也要分权。

这些年来,分税制引起的一大争议焦点在于,是否应该坚持分税制的基本原则——财权与事权相匹配。

社科院财经战略研究院院长高培勇最近参加了两个涉及财税体制改革的学术研讨会,会后他有感而发地写了一篇题为“新一轮财税体制改革必须坚守分税制”的文章,提出“一个根本性的问题”:改革的方向究竟是继续坚持“分税制”,还是重新回到“分钱制”?

在高培勇看来,当年“分税制”所改革的,正是以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制”,但后来改革却经历了两次倒退——2007年中共十七大报告将“财权与事权相匹配”改为“财力与事权相匹配”;2011年预算法修订时用“支出责任”替代“事权”。

“财力和事权分别处于‘钱’和‘权’两个不同层面,现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人,很难匹配。后来又把‘事权’降格为‘支出责任’,由两‘权’层面的匹配退居为两‘钱’层面上的匹配。”他写道,“现行的财税体制同本来意义上的分税制财税体制的距离不是拉近了,而是更远了。”

高培勇担心,地方财政可以独立组织管理的收入规模及比例急剧减少,地方财政支出越来越依赖于中央财政的转移支付。倘若此种安排长期化、体制化,各级地方财政将由于失掉相对独立的收支管理权和收支平衡权,而在事实上彻底沦落为“打酱油财政”。

高所批评的“财力与事权相匹配”原则最早的提出者,是刘尚希。

刘尚希提出这个改变,来自基层调研。他对南方周末记者回忆说,2006年他去陕西一个贫困县考察,这个县是西安的水源地,为保护水源而限制它发展工业。当时县里官员经常抱怨“事权与财权相匹配”的分税制基本原则。于是他问县委书记:如果财权都交给你,把现在中央和地方在本县的所有税种都交给你收,够花吗?书记回答:还是不够。

这番对话触动了刘尚希,他开始对此进行调研。后来他得出结论,财权与事权相匹配有着严格的限制条件,即辖区内经济发展水平的同质化。“在中国这样一个大国,各地的经济发展条件和能力并不均衡,有的地方你给它财权照样无法与事权匹配,只强调两权匹配的结果,要么是掠夺式开发,要么缩减应承担的事权和支出责任。”刘尚希举例说,比如青海三江源这样禁止开发的地方,即便拥有财权,由于缺乏税源也无法获得相应的财力。

事后刘尚希将调研结果形成一份内部报告,认为对地方政府而言,更重要的是要“财力”与“事权”相匹配,这是完善财政体制的目标。

这份报告提交给了财政部。2007年,十七大报告最终采纳了“财力与事权相匹配”的提法。

但在国家税务总局前副局长许善达看来,讲“财力与支出责任相匹配”是必须的,但还不够,“还要强调地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他对南方周末记者说:“地方政府的收入太少不行;收入不少,但依赖中央政府的比重过大,自己组织的收入太少也不行,分税制改革这两个原则都要满足。”

许善达认为,目前的集中度过高。他主张地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%,以便地方官开展工作。他说,“转移支付的数量和时间是不确定的,省政府花钱要做预算,某个月有重要的开支要多花钱,但很难保证转移支付刚好那时候能到。”

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